司法部關于貫徹實施《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》若干問題的意見 司發通〔2000〕066號
司法部關于貫徹實施《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》若干問題的意見
司發通〔2000〕066號
各省、自治區、直轄市司法廳（局），新疆生產建設兵團司法局：
司法部于2000年3月31日發布《基層法律服務所管理辦法》（司法部令第59號）和《基層法律服務工作者管理辦法》（司法部令第60號），這是發展、完善基層法律服務制度的重大舉措，標志著基層法律服務工作將由此步入規范化、制度化的發展軌道。為了更好地貫徹實施兩個規章，現就有關問題提出如下意見：
一、要充分認識兩個規章的重要意義，提高貫徹執行的自覺性
基層法律服務工作在改革開放中產生并逐步發展壯大，現已成為我國法律服務體系的重要組成部分，成為強化基層司法行政工作的一支重要力量，在維護社會穩定、促進經濟發展中發揮了顯著的作用。基層法律服務工作歷經十多年的發展和改革，在組織模式、運行機制、隊伍建設、管理體制和執業環境等各個方面發生了很大變化，1987年制定的《關于鄉鎮法律服務所的暫行規定》已無法適應需要。隨著依法行政方針的確立以及《行政處罰法》和《行政復議法》的頒布實施，司法行政機關對基層法律服務工作的管理必須實現有法可依、有章可循。尤其是在面臨地方政府機構改革的新形勢下，迫切需要通過建章立制進一步規范和完善對基層法律服務工作的管理，強化司法行政機關特別是縣級司法行政機關的管理職能。因此，兩個規章的出臺，適應了基層法律服務制度建設的需要，標志著基層法律服務工作將由此步入規范化、制度化發展的軌道。兩個規章的實施，必將有利于提高各級司法行政機關對基層法律服務工作的管理水平。通過貫徹落實規章，逐步理順內外關系，實現機構設置規范，隊伍素質提高，管理監督加強，從而推動基層法律服務工作穩步、健康發展。
各級司法行政機關和廣大基層法律服務工作者要充分認識兩個規章發布實施的重要意義，認真學習領會兩個規章的內容和實質，不斷增強貫徹執行的自覺性。各級司法行政機關特別是基層工作管理部門以及廣大基層法律服務所，要集中時間認真學習兩個規章。各地可以編發有關輔導資料，舉辦專題培訓班，同時加強宣傳工作，把兩個規章的學習、宣傳不斷引向深入。在此基礎上，各地應按照我部總體部署，結合當地實際，認真研究制定貫徹實施兩個規章的具體方案和步驟，把實施兩個規章、全面規范和強化對基層法律服務工作的管理，作為今年落實司法行政工作“基礎年”和今后加強基層司法行政工作的一項重要內容，抓緊抓實，力求實效。
二、要全面、正確理解和實施兩個規章確立的新的管理制度
兩個新的規章比較全面地規定了對基層法律服務機構和基層法律服務工作者實施規范、有效管理的各項制度和舉措。新規章是在全面總結十多年來基層法律服務工作及其管理體制改革發展成果，特別是機構、人員管理的經驗教訓的基礎上，本著既強化管理、嚴格規范，又切合實際、便于操作的原則，對原有的管理制度作了較大的調整、充實和完善，許多新的規定填補了制度建設方面的空白，具有較強的針對性、規范化和前瞻性。因此，各地在學習、宣傳、貫徹兩個規章的過程中，要全面、準確地理解和把握兩個規章確立的新的管理制度的內容實質和實施要求，確保兩個規章全面、正確、順利地實施。
（一）正確理解和實施關于基層法律服務機構性質和體制的規定。部59號令根據國家發展社會中介服務組織的要求，結合基層法律服務工作的本質屬性和發展實際，規定基層法律服務所是事業性質的法律服務組織，承擔面向基層提供法律服務和協助開展基層司法行政工作的職能，依法自主執業，按事業法人體制進行管理和運作，獨立承擔民事責任，由司法行政機關對其實施行政管理和業務指導。這樣規定，既明確了基層法律服務所的基本屬性和發展方向，也照顧到了目前各地基層法律服務所各種體制并存的實際，同時劃清了基層法律服務所與其他法律服務組織、基層司法所以及民辦非企業單位的界限，對于保障基層法律服務機構的穩定和健康發展具有重要意義。但目前要全面實施這一規定還可能受到許多因素制約，不少地方的法律服務所受客觀條 件限制不得不與司法所“合署辦公”，個別地方因對法律服務所性質有誤解已發生將其作為基層政府非列編機構予以撤銷的情況。因此，各地在實施新規章中，要大力宣傳基層法律服務機構的性質、地位和職能作用，爭取基層政府的理解和支持，在保持機構基本穩定的前提下，按新規章要求逐步調整理順基層法律服務機構的體制和機制，有條 件的要實現與基層司法所的分設，可以爭取事業列編，創造條 件逐步實現基層法律服務機構性質、體制和機制的規范和統一。
（二）正確理解和實施關于基層法律服務所組建、設置和布局的規定。部59號令明確規定基層法律服務所應以農村鄉鎮和城市街道行政區劃為單位設立，只能由縣級司法行政機關或鄉鎮政府（街道辦事處）組建，行業主管部門、社團組織、企業事業單位不得發起組建，也不允許個人以自愿組合方式發起組建，同時對城市街道法律服務所的設置作出更為嚴格的限制。這樣規定，主要是為解決部分地方特別是城市建所過多、過濫的問題，從而更好地堅持基層法律服務工作的立身之本和職能優勢，合理調整基層法律服務組織在我國法律服務體系中的地位和布局，維護法律服務行業整體秩序。貫徹實施這一規定，需要各地對現有基層法律服務機構的隸屬、設置和布局進行清理和調整。因此，地方各級司法行政機關要提高認識，顧全大局，統一步調，依照新規章要求和本意見部署，利用對基層法律服務機構重新辦理審核登記的時機，對現有機構、特別是城市街道所的設置、布局進行清理、調整和改造，重點解決不依托街道（鄉鎮）設立的省、地“直管所”以及“部門辦所”、“社會辦所”的問題，實現基層法律服務機構組建、設置和布局的規范化、合理化。
（三）正確理解和實施關于司法行政機關管理基層法律服務機構及其從業人員的制度規定。兩個規章全面確立了司法行政機關對基層法律服務機構及其從業人員實施管理的各項制度，主要包括：機構設立（變更、注銷）核準登記、年度檢查、日常監督和違紀處罰制度，從業人員執業資格考試（考核）、執業登記、年度注冊、日常監督和違紀處罰制度，初步形成較完整配套的管理體制和機制。同時還明確規定了基層法律服務所內部管理、加強自律的制度和機制。這些制度的建立和實施，要求各級司法行政機關切實轉變觀念和職能，改革職能配置和管理方式，健全管理制度和機制，不斷提高管理水平。同時也要妥善處理好與管理對象之間、與基層政府之間以及各管理層級之間的關系。在建立實施新的管理制度的同時，要尊重法律服務所的自主權，引導和保障它們建立健全自我管理的機制，加強自律，增強活力；要加強指導和協調，調動和保護基層政府扶持法律服務所工作的積極性，防止出現司法行政部門唱獨角戲的現象；各級司法行政機關的管理權限和職責，要因地制宜，合理配置，特別是要強化地、縣級司法行政機關的管理職能，保證日常的管理、監督落到實處。
（四）正確理解和實施關于行政處罰和所內處分的有關規定。對違反執業紀律和管理制度的基層法律服務所和基層法律服務工作者給予行政處罰，是司法行政機關實施有效管理的重要內容。基于《行政處罰法》的限制，兩個規章只設定司法行政機關可以實施“警告”、“罰款”以及“按照法律、法規的規定沒收違法所得”的處罰種類。為彌補行政處罰手段的不足，兩規章分別從管理、自律的角度制定了一些舉措予以補充。如對嚴重違紀、管理混亂的法律服務所，規定可暫緩年檢、限期整改，確實不宜繼續執業的由組建單位予以停辦；對于不稱職的從業人員，法律服務所可以辭退；對嚴重違紀、不宜繼續執業的人員，規定法律服務所應給予開除處分，辦理執業注銷，并不得重新申請執業。這種行政處罰與所內處分及相應的管理舉措相結合的機制，如運用得當，同樣可以達到整肅執業紀律、嚴格隊伍管理的目的。各地在實施規章中，要合理運用處罰手段，與其他管理手段有機結合，避免處罰不當而引發行政訴訟。有條 件的地方，可借助地方人大立法權限，在制定有關地方性管理法規時充實健全有關行政處罰手段。
（五）正確理解和實施關于建立實行基層法律服務工作者執業資格制度的規定。部60號令要求統一建立和實行基層法律服務工作者執業資格考試和考核制度，將取得資格作為能否執業的必備條 件，同時制定了規范的執業登記制度。這是對基層法律服務執業管理制度的重大改革與完善，對于改善和提高基層法律服務工作者隊伍的整體素質具有重要意義。鑒于這一制度的建立，需全國統一步調，有序運作，因此，結合目前隊伍現狀和發展需要，擬按照立足實際、分步實施、整體推進、逐步完善的思路，推動執業資格制度的建立和運行。首先在今年組織全國首次資格考試和考核，重點解決目前在職的12萬基層法律服務從業人員的執業資格認定和隊伍結構調整問題；其次在明年上半年利用年度注冊時機，依據考試、考核結果對現有人員予以重新登記，按照新規章建立規范的執業登記和年度注冊制度。在此基礎上，進一步完善執業資格制度，創造條 件盡早建立“面向社會、公開招考、公平競爭、擇優錄取”的基層法律服務從業人員選拔機制。
三、關于依照兩個規章建立實施新的管理制度的總體安排
鑒于兩個規章從總體、綜合、配套的角度構建了司法行政機關對基層法律服務所和基層法律服務工作者實施管理的各項基本制度，其中許多是須在全國統一推行的新的制度和舉措，同時也由于各地基層法律服務工作發展水平、管理模式和客觀條 件存在一定差異，因此，各地貫徹實施兩個規章，特別是在須統一建立實行新的制度方面，應當在我部的統一規劃、部署、指導下，堅持做到積極穩妥、服從大局、分步實施、逐步推進，力爭在明年年底前，全面建立和實施兩個規章確立的各項管理制度。總體安排分三步走：
第一步是抓基層法律服務機構管理的規范化。計劃在今年十月底前，部署各地依據新的規章對現有基層法律服務機構的設置、布局和管理體制進行調整和整頓，指導基層法律服務所建立健全內部管理、運行和自律制度，對合格的機構重新予以登記，頒發新的執業證書，明年上半年各地統一按新的規定建立實行基層法律服務機構年度檢查制度。
第二步是抓基層法律服務執業隊伍管理的規范化。計劃在今年內組織全國首次基層法律服務工作者執業資格考試和考核，明年初完成對現有在職從業人員的資格認定和證書頒發工作，并結合明年初的年度注冊工作，對取得資格的人員進行執業登記，建立規范的基層法律服務行業執業準入控制制度。有關考試和考核工作的總體安排，我部擬另行通知。
第三步是在完成前兩個實施步驟的基礎上，力爭在明年年底前，各地應依據兩個規章規定全面建立和實施對基層法律服務機構及其從業人員的各項管理制度，推動基層法律服務工作步入規范、有序、健康的發展軌道。
四、關于開展基層法律服務機構調整整頓、重新登記工作的安排和要求
（一）這次調整整頓、重新登記工作的主要目的和任務，就是依據《基層法律服務所管理辦法》的規定，對現有各級司法行政機關批準設立的各種形式的基層法律服務所進行一次全面的檢查，對其設置、體制、布局和名稱不符合要求的要予以調整，重點調整各級各類“直管所”、“部門所”和“社會所”特別是城市街道所的設置、布局問題，同時指導基層法律服務所依據新規章建立健全內部管理制度和運行機制，在此基礎上對符合條 件的基層法律服務所按新的管理體制由地（市）司法局（直轄市由市司法局）重新辦理設立登記，頒發新的《基層法律服務所執業證書》，從而基本實現基層法律服務機構設立管理的規范化。在調整整頓期間，各地暫停核準設立新的基層法律服務機構。
（二）這次調整整頓、重新登記工作計劃用三至四個月時間完成，最遲不要超過十月底。整個工作分四個階段進行：
第一階段，部署動員。要求各地依照本意見制定具體實施方案，向各級司法行政機關和基層法律服務所進行動員部署，引導他們提高認識，服從大局，統一步調，認真貫徹。
第二階段，檢查評估。采用縣（市、區）司法局檢查和法律服務所自查的方式，對現有機構是否符合《管理辦法》規定，是否需作調整進行審查評估，并據此制定整改調整的具體方案，并報上級司法行政機關審核。
第三階段，調整整頓。這是此項工作的中心環節。由縣（市、區）司法局會同本區域內各法律服務所的組建單位及其原批準機關，對不符合設置、體制、布局和名稱要求的所進行調整和整改，同時組織指導各法律服務所本著“缺什么，補什么”的原則，依據新規章建立健全各項內部管理制度和工作運行機制。
第四階段，重新登記。在完成調整整頓工作后，對符合規定條 件的法律服務所，由縣（市、區）司法局出具意見，依據《管理辦法》規定的核準登記程序，報請地級司法行政機關或直轄市司法局審核，辦理重新登記手續，并向其頒發司法部統一制作的《基層法律服務所執業證書》。各地（市）重新登記情況報省（區、市）司法廳（局）備案。各地開展這次調整整頓、重新登記工作的全面情況，由省（區、市）司法廳（局）總結報部。
（三）關于這次調整整頓、重新登記工作需把握的政策界限和應注意的問題：
1．這次工作要以調整基層法律服務所的設置、體制和布局為主，以基層法律服務所整改完善內部管理制度建設為輔。在現有機構特別是城市街道所的組建方式、隸屬關系、設置區域和總體布局方面要從嚴掌握，對不同情況分別采用轉制、改造、合并、停辦等方式進行調整整頓；對存在不足的法律服務所的內部整改、制度建設在此期間難以完全達標健全的，可在明確目標前提下放寬至明年機構進行年度檢查前完成。
2．對目前已建的各種形式的“直管所”、“部門所”和“社會所”要從嚴掌握、合理調整、妥善處理，應當針對不同情況和問題采取不同的調整、改造舉措。原省、地級司法行政機關組建直管的各類法律服務所，應移交住所地的縣（市、區）司法局或基層政府管理，按設置規范、布局合理的要求予以調整。對其中由部門、社團、企事業單位設立的法律服務所，應協調組建單位由其改建為單位內設的法律顧問機構，愿意與原單位脫鉤的，由縣（市、區）司法局按總體布局要求予以調整改造。原縣（市、區）設立的法律服務中心可調整并入“148”工作機構或法律援助機構。各地在機構調整、改造過程中，要盡可能保留業務骨干，并妥善處理分流人員。
3．對經檢查審核確實不符合設立條 件，而且也不具備調整、改建條 件的法律服務所，應當予以停辦，不予辦理重新登記。但其中因業務尚未辦結、不方便移交而無法停辦的所，可以允許其繼續辦理未結業務，但保留期限只能延至到明年機構年檢為止；對“部門所”、“社會所”中調整、改建或停辦難度較大的，可以將其調整或停辦的期限延至到明年機構年檢，屆時仍不符合條 件的，要求其自行停辦。
4．鑒于這次重新登記工作重在調整機構設置、體制和布局，同時具有按新規章理順管理體制、補辦登記手續、建立機構管理檔案的用意，相對《管理辦法》的規定，在辦理登記的條 件和程序上可作適當簡化和變通。一是以法律服務所填報《基層法律服務所設立登記表》的方式替代《管理辦法》第十二條 需提供的各種文件；二是鑒于執業資格制度尚未建立，只要目前具有三名以上專職并已領取《法律服務執照》的人員，即視為人員條件合格；三是對經檢查、調整被確認為合格的所，由縣（市、區）司法局統一報地（市）司法局或直轄市司法局辦理登記手續。
（四）各級司法行政機關要加強對機構調整整頓、重新登記工作的指導、檢查和監督，從既重視解決現實問題、又著眼長遠發展的角度，按照《管理辦法》規定和本意見的要求，積極穩妥，從嚴把關，抓住主要矛盾，充分把握政策界限；對工作中出現的問題要及時調研、穩妥應對，對基層擅自變更、放寬合格條 件的要及時糾正制止，對遇到涉及規章、政策適用解釋的疑難問題應報請我部研究批復，保證這項工作能如期、平穩、有序進行，實現預期目的。
《基層法律服務所設立登記表》格式由我部制定，新的《基層法律服務所執業證書》由我部統一印制下發。
